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Royalty a la minería

28/12/2009 14:20 0 Comentarios Lectura: ( palabras)

El método que los libera de toda tributación por concepto de utilidades, es disfrazar las salidas de capital mediante esta disposición y solo paga un 4% de impuesto. Negocio redondo

A pesar de que han transcurrido más de cinco años desde la elaboración de un documento que escribí relativo a la tributación minera, en lo medular su contenido no ha perdido vigencia. Con ocasión de la reinstalación de la discusión del royalty a la minería, puede acercar a muchas personas a una mejor comprensión de un tema de suma importancia. Por esa razón me atrevo a publicarlo nuevamente.

ASPECTOS DE UN DEBATE QUE DEBE DESPERTAR EL

INTERES NO SOLO DE EXPERTOS

EL ROYALTY A LA MINERIA

Alejandro Holmes Heins

PALABRAS PRELIMINARES

En virtud de la relevancia del tema y consciente de que la discusión suele mantenerse en un ámbito que concita preferentemente la atención entre expertos y actores del sector de la minería, se hace necesario acometer un esfuerzo que tenga como orientación principal el propósito que la ciudadanía no quede desprovista de elementos de juicio para formarse una opinión propia y fundamentada. Para que eso ocurra, es imprescindible que se acrecienten los aportes en esa dirección e incentivar el interés por conocer el verdadero alcance que hay detrás de una polémica de tanta gravitación para nuestra economía y desarrollo como país, como la que se ha generado en torno a la aplicación de un royalty. Es ese el espíritu que nos motiva a elaborar éste texto, cuya única pretensión es adicionar herramientas que permitan facilitar el acceso a un debate que ofrece grados de complejidad dada su naturaleza tributaria y jurídica.

PARTIENDO POR EL PRINCIPIO

Hay que adentrarse en los orígenes que sirvieron de base a una iniciativa económica que implementó el régimen militar a menos de un año del golpe militar. El 13 de julio de 1974 la Junta Militar estableció beneficios tributarios mediante la dictación del Decreto Ley 600 cuya finalidad era impulsar la venida de capitales provenientes del exterior. Para ello se diseñó un esquema que otorgó una serie de disposiciones muy atractivas y que despertaran el interés de los inversionistas por desarrollar proyectos en el país. Además era preciso que dichas normas tuviesen la garantía de estabilidad para asegurar reglas claras y definidas que cumplieran a cabalidad el propósito que inspiraba dicha legislación, alejando la más mínima incertidumbre de eventuales modificaciones a lo estipulado en dicho instrumento. Allí quedaron consignadas herramientas muy ventajosas en el terreno tributario tanto para las empresas chilenas como extranjeras, puesto que la legislación tributaria no hace distingos ni discriminaciones de naturaleza alguna entre todas las empresas del país. De tal modo que ellas quedaron en igualdad de condiciones, al menos aparentemente. Esto último lo afirmamos en referencia a una omisión inexcusable y que distorsionaba el concepto de dicha equidad, puesto que todas las actividades económicas deben pagar por sus materias primas como un gasto imprescindible para desarrollar su actividad productiva y empresarial (insumos), pero que en el caso de la minería rompía ese postulado al no existir una disposición que señalara expresamente la necesidad de que la inversión en el sector cuprífero pagara por el derecho a disponer de un recurso que constituye un gasto imprescindible para generar la renta. Dicho de otro modo, es un costo entre otros factores productivos. Es como si un empresario panificador no pagara la harina, o un ebanista construyese sus muebles con madera obtenida gratuitamente. Esto no guarda relación de ninguna especie con otro tema y que se mezcla con el propósito de enrarecer una discusión. Nos referimos a una cuestión de carácter distinto, como lo es el aspecto jurídico y constitucional, que consagra al Estado de Chile como único dueño y poseedor del “dominio absoluto, exclusivo, inalienable e imprescriptible” de todos los recursos del subsuelo, por lo que cualquiera que desee explotarlos debe pagar por ello dado que se tratan de bienes extinguibles y no renovables. Esta situación coloca a las máximas autoridades de la nación en un doble rol : a.-) recaudador de impuestos y b.-) dueño de los recursos. El royalty significa que el gobierno tiene la responsabilidad de recaudar retornos competitivos por este capital natural, a diferencia de otras recaudaciones, como lo es el impuesto de primera categoría. A modo de ejemplo, baste mencionar países con actividad minera donde la tasa impositiva supera con creces nuestro diseño tributario y además pagan royalty, cosa que aquí no hacen pese a que se encuentran los mejores yacimientos de cobre en todo el mundo, como lo certifican estudios del Fraizer Institute de Canadá, donde se consigna que Chile presenta además óptimas condiciones políticas, económicas y geológicas para la explotación.

Veamos :

País Impuesto Primera Categoría Royalty

Estados Unidos 35 % Según yacimiento

Australia 30 % Entre 2, 5 a 7 %

Canadá 38,6 % Entre 1 a 2 %

Chile 16 % No Cobra

Fuente : Cochilco, Patricio Meller

Publicado en Semanario “ 7 + 7 “ el 30 de Mayo del 2003 / Página 5

Antes de abocarnos a desarrollar el mecanismo que explica el contrasentido de las empresas mineras que operan en nuestro país, donde declaran pérdidas año tras año, y sin embargo pagan impuestos más altos afuera por la explotación de yacimientos geológicos de inferior calidad y que no resisten punto de comparación con los que aquí existen, como lo demuestran informes elaborados por institutos especializados a nivel mundial y a los que ya hemos hecho referencia, es preciso que examinemos nuestra memoria para reencontrarnos con un acontecimiento histórico que tuvo lugar en las dependencias del Congreso Nacional aquel 11 de julio de 1971. En aquella memorable ocasión, por la unanimidad del parlamento (42 Senadores y 135 Diputados ) fue aprobado el Proyecto de Reforma Constitucional que permitió la NACIONALIZACIÓN DEL COBRE. El texto estableció lo siguiente: “Por exigirlo el interés nacional y en ejercicio del derecho soberano e inalienable del Estado a disponer libremente de sus riquezas y recursos naturales, en conformidad a lo dispuesto en el artículo 10 N° 10 de esta Constitución Política ( la de 1925 ), nacionalizanse y decláranse, por tanto, incorporadas al pleno y exclusivo dominio de la nación, las empresas que constituyen la Gran Minería del Cobre, considerándose como tales las que señala la ley, y además la Compañía Minera Andina”. Para decirlo en simple, yacimientos como Chuquicamata, El Teniente, Disputada y Andina pasaron a ser patrimonio nacional, como de igual modo los bienes de dichas empresas incluyendo los de sus filiales. Además garantizaba que todos los yacimientos por descubrirse eran de exclusiva propiedad del Estado y por tanto intransferibles.

¿ QUE PASO ENTONCES ?

Dos años antes de que se plebiscitara la Constitución del 80, (que mantuvo inalterable las disposiciones que se consagraron en la Reforma Constitucional de 1971 que permitieron la nacionalización del cobre), no fue impedimento para que el régimen militar privatizara en 1978 la Disputada Las Condes en US$ 93.000.000.- (Noventa Y Tres Millones de Dólares). Fue así como la segunda empresa en importancia de los Estados Unidos, Exxon, se la compró a Enami tras ser aprobada la solicitud de inversión extranjera el 17 de Enero de 1978. Es decir, objetivamente existía un orden constitucional quebrantado y la disolución del Parlamento era la muestra incontrovertible de ello, lo que facilitó la apertura al capital extranjero mediante las facilidades contempladas en el D. L . 600, al que ya nos hemos referido precedentemente, no haciendo distingos entre quienes acogiéndose a dicho instrumento quisieran invertir en el país, era el único incentivo que disponía la empresa Exxon para instalarse en Chile. Dicho de otro modo, cuando adquirió Disputada Las Condes, no tenía las seguridades jurídicas con la que se blindaría 3 años más tarde, cuando el 1 de Diciembre de 1981, la Junta Militar cambiando las reglas (como les favorecía, eso no los incomodó y guardaron silencio), resolvió sortear la contradicción entre el postulado constitucional acerca del dominio patrimonial del Estado sobre los yacimientos minerales, mediante una figura jurídica inédita hasta entonces: la concesión plena. Para ello promulgó la Ley Orgánica Constitucional De Concesiones Mineras/N°18.097, ya que con ello se garantizaba al sector una gran estabilidad en las reglas como consecuencia de los quórum que quedaron estipulados en la misma ley, ya que cualquier modificación que se pretendiese introducir a futuro, requeriría la aprobación de tres quintos (60%) de los diputados y senadores en ejercicio. Pero ella no entraría en vigencia de inmediato de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 19 del mismo texto, ya que lo haría conjuntamente con la promulgación del nuevo Código de Minería, el que fue publicado el 14 de Octubre de 1983 y que por esas paradojas no se encuadró en las fechas, puesto que la Ley Orgánica Constitucional De Concesiones Mineras se anticipó al itinerario, ya que empezó a regir el 26 de Septiembre de 1983, es decir unos 20 días antes. Ambas herramientas significaron en la práctica burlar el precepto constitucional de que el Estado continuaría teniendo el dominio de los recursos no renovables y extinguibles, dado que el acceso de los privados a los yacimientos se hizo mediante el simple requisito de descubrirlos, mensurarlos y solicitar su concesión, la que una vez conferida pasaba a constituírse por mera resolución judicial y sujeta a las causales que justifican su otorgamiento, quedando solo afecta al pago de una patente minera para asegurar la mantención de la concesión y cuyo valor actual es de 0, 1 UTM al año por hectárea. Las eventuales controversias respecto de la caducidad o extinción del dominio sobre la concesión estarían radicadas en los tribunales ordinarios de justicia, pero estableciendo disposiciones muy engorrosas y onerosas frente a una eventual expropiación: “pago anticipado y al contado del valor presente de los ingresos netos que el propietario había obtenido durante la vida útil del yacimiento”. (Página 47, libro “ Historia Política Y Tributaria Del Cobre En Chile“) .

MEJOR ¿ DONDE ?

Me parecen de carácter nimio las razones que esgrimen aquellos que se oponen a la iniciativa legal que propone modificar la Ley Orgánica Constitucional Sobre Concesiones Mineras (Ley N° 18.097.-), proyecto presentado al Congreso Nacional la primera semana de marzo de éste año y que consta de un solo artículo: el 13 bis . En el se establece una compensación en beneficio del Estado equivalente al 3 % ad valorem ( sobre el valor bruto del producto final ) de los productos mineros de la gran minería del cobre. Es por tanto tramposo el argumento en que se parapetan, ya que no tiene relación con el concepto de la “invariabilidad tributaria” consagrado en el artículo 11 bis del Decreto Ley 600 o Estatuto de Inversiones Extranjeras dictado en 1982, que aseguró a las inversiones de más de US$ 50.000.000 (Cincuenta Millones de Dólares), que no se les aplicará un esquema tributario distinto al existente cuando decidieron realizar la inversión. La iniciativa presentada al Congreso a comienzos de año y que contó con el patrocinio transversal de parlamentarios, apunta a una cosa totalmente distinta : subsanar una discriminación positiva a favor de la minería, dado por el hecho de que no pagan por un insumo del proceso industrial . Es decir, no se trata de un impuesto, sino que corrige una desigualdad que los ha beneficiado durante años con respecto a los demás sectores productivos del país. El informe “Eficiente Valoración De Los Recursos Mineros Y Captación De Su Renta En Chile”, elaborado por el economista de Harvard, Theodore Panayotou, especialista en recursos naturales, propone dos fórmulas para cobrar el royalty que estima necesario y legítimo. Este trabajo data de 1999 y fue encargado por las autoridades de Hacienda de nuestro país y sus conclusiones se mantuvieron en reserva. Para quienes no disponen de lo medular de su informe, reproduciré de manera textual ambas propuestas:

El royalty significa que el gobierno tiene la responsabilidad de recaudar retornos competitivos

OPCION A : Combina un royalty ad valorem de 5 % del retorno bruto y un royalty sobre utilidades contables de 20 % de los retornos, menos los costos de operación y los costos de depreciación. Tomando la producción, costos y precios (US$ 1) de 1996, este royalty (que es deducible del impuesto a la renta) alcanza los US$ 640 millones (63% del sector privado y 37 % de Codelco). Al precio de 1995 (US$ 1, 3), se eleva a $ 1.133 millones. Es decir que un aumento de 33% de los precios incrementa en 77 % lo recaudado .

OPCION B: Combina un royalty ad valorem de 5% del retorno bruto con un royalty sobre ganancias netas de 50% de retorno menos costos de operación y depreciación y un 15% de tasa de retorno sobre capital fijo. En la producción de 1996, implica solo US$ 342 millones (53% de la opción A), consistiendo completamente en el royalty ad valorem, pues los beneficios netos son cero o negativos y por lo tanto no hay cobro de royalty por ese concepto. Un 30% de incremento en el precio del cobre aumenta el pago de royalties en 200%.

Obviamente la opción B es más sensible a las utilidades y se inclina a favor de los productores, pero es menos efectivo cuando hay altas utilidades. De los dos sistemas, la opción A puede ser usada en las nuevas inversiones porque es simple, mientras que la B es más apropiada a la existencia de minas que necesitan la seguridad de que mantendrán una tasa de retorno competitiva por inversiones que hicieron en el pasado .

La tasa de los royalties es negociable y en la opción B también lo es el capital de retorno permitido. Un calendario gradual de cumplimiento en un período de 5 a 7 años también puede ser adoptado para facilitar la aceptación e implementación. Puede haber excepciones para los primeros US$100 millones de utilidades contables y tasas menores para la pequeña minería, que tiene costos más altos y cuenta con el apoyo explícito de la política gubernamental.

FUENTE : Semanario 7 + 7 / Viernes 30 de Mayo del 2003

Es esto lo que está implícito en el debate instalado con el proyecto de ley que ha ingresado al Congreso Nacional, compensar al Estado por la pérdida de un recurso natural no renovable y no tiene, como maliciosamente se señala, vinculación con el set de incentivos tributarios del Decreto Ley 600, que dicho sea de paso, les ha permitido una serie de maniobras que, siendo legales, han redundado en menores ingresos tributarios para el Fisco. Resulta abusivo como han aprovechado las herramientas de la depreciación acelerada; el gasto de intereses por endeudamiento con empresas relacionadas; el gasto por servicios técnicos o comerciales provistos desde el exterior y, por último, las inversiones en el exterior. Exhiben una voracidad sin límites, ya que el uso indiscriminado de estas franquicias les ha reportado declarar pérdidas y no pagar impuesto a la renta de primera categoría o adicional sobre utilidades. No es suficiente no pagar renta minera (royalty), por los mejores yacimientos del planeta y que producen una de las rentabilidades más altas del mundo, tanto por la calidad del metal como por las facilidades para extraerlo y la proximidad geográfica a puertos, como queda demostrado con un dato objetivo e incontrovertible. De los 18 proyectos impulsados en la década de los años noventa, revelan las diferencias de tributación entre las mineras privadas y Codelco. En ese período, las mineras privadas pagaron cerca de US$1.900.000.000.- en impuestos (Mil Novecientos Millones de Dólares), de los cuáles el 80% de esa cifra (es decir US$1.520.000.000.- Mil Quinientos Millones de Dólares) correspondieron a Escondida y Mantos Blancos, las únicas dos empresas que no aprovechan el sistema de invariabilidad tributaria que ampara a los inversionistas extranjeros que se acogen al Decreto Ley 600, mientras que las 16 restantes si se acogieron a sus franquicias, aportando el 20% de la tributación restante, o sea, US$380.000.000 (Trescientos Ochenta Millones de Dólares). En ese mismo período, el aporte de Codelco a las arcas fiscales fue de US$8.700.000.000.- (Ocho Mil Setecientos Millones de Dólares). En términos porcentuales, la minera estatal, responsable sólo de una tercera parte de la producción total de cobre, contribuyó con el 82, 07%, mientras que el sector privado, solo un 17, 92%, a pesar de explotar 2/3 de nuestra principal riqueza. Es interesante recoger la afirmación del economista Patricio Meller, experto en estas materias y que además pertenece al Departamento de Ingeniería Industrial de la Universidad de Chile, quien en el semanario “ 7 + 7 “ del 30 de mayo del 2003, quien sostiene que en esa década las utilidades retiradas por los propietarios de estas empresas alcanzaron cerca de los US$4.500 millones de dólares y a ellas hay que agregar otros US$ 2.700 millones de dólares pagados por créditos que también fueron a dar a las arcas de sus matrices, aprovechando las distintas fórmulas tributarias que lo permiten. El caso más emblemático es el de Disputada Las Condes, y que eclipsa el caso de la mina “El Indio”, que era la mina de oro más grande de Chile y que el consorcio Barrick explotó durante 20 años enviando 11 mil kilos de oro al exterior, además de plata y cobre por miles de toneladas, usando el artilugio contable de declarar pérdidas. En el año 2002 agotó el mineral, cerró la mina, dejó el hoyo, se fue y nunca pagó y nunca pagará un peso de impuesto.

PREGUNTAS QUE HAY QUE HACERSE

Antes de entrar a examinar de manera específica el caso de Disputada Las Condes, creemos que es indispensable hacer una referencia al rol que han desempeñado los organismos encargados de fiscalizar el cumplimiento de las distintas obligaciones, especialmente las tributarias. No es menor la afirmación hecha por el economista graduado en La Sorbonne, Julián Alcayaga, respecto a lo que él define “como una ilegalidad encubierta por Cochilco” (entidad encargada de fiscalizar todos los contratos de exportación, puesto que todos ellos deben contar con su aprobación y donde además debe quedar registrada copia de sus transacciones), en relación a lo inaccesible que resulta acceder a las cifras involucradas en dichas operaciones. Más aún, Alcayaga sostiene : “El valor de las transacciones de las compañías extractoras y sus filiales es notoriamente inferior al fijado en la Bolsa de Metales de Londres y al escrito en los contratos”. De igual modo cabe preguntarse el actuar del Servicio de Impuestos Internos, que pareciera haber hecho “la vista gorda” frente a las pérdidas contables que han exhibido por tantos años las empresas mineras .

Desde el mismo momento en que fue aprobada la solicitud de inversión extranjera en 1978, por un monto de US$ 1.200.000.000.- (Mil Doscientos Millones de Dólares), la transnacional Exxon se adjudicó Disputada Las Condes, aportando un capital efectivo de US$188.000.000.- (Ciento Ochenta Y Ocho Millones de Dólares), y la diferencia faltante mediante créditos contraídos con filiales de la misma compañía en otros países, como Bahamas y Bermuda. Esta fórmula, deuda – capital, era eminentemente deuda, lo que les otorgó la inmejorable oportunidad para arrojar pérdidas contables desde un comienzo, evitando pagar impuestos y, permítanme la expresión, “raspar” hasta el fondo la “olla tributaria”. Demostrando un voraz apetito, no han desperdiciado nada. Prueba de ello, es que junto con estrujar al máximo los beneficios de la depreciación acelerada, el gasto por servicios y asesorías externas (con total ausencia de peritajes y auditorías), las inversiones en el exterior, han hecho un uso abusivo y malicioso de aquel que se refiere a los gastos por concepto de pago de deuda. Es preciso señalar que en nuestro país el impuesto a las utilidades es del 15% y de 35% en caso de remesas de utilidades hechas por sus propietarios, un porcentaje que se eleva al 40% en el caso de las mineras extranjeras. El método que los libera de toda tributación por concepto de utilidades, es disfrazar las salidas de capital mediante esta disposición y solo paga un 4% de impuesto. Negocio redondo . En la década 1991 – 2001, la empresas mineras en su conjunto pagaron US$110.000.000.- (Ciento Diez Millones de Dólares) por este concepto y, preste atención, la cuarta parte de ellos correspondieron a La Disputada. Inconcebible, si consideramos que durante ese período produjo más de 112.000 toneladas métricas por año, lo que el 2000 se elevó a un promedio de 200.000 toneladas. Curioso, por decir lo menos, es que una empresa que supuestamente nunca arrojó utilidades, se haya vendido en US$1.300.000.000.- (Mil Trescientos Millones de Dólares), un monto 13 veces mayor al valor de su privatización en 1978. Para evitar que nos hicieran “perro muerto”, es decir se sirvieran gratuitamente de un recurso no renovable, debió ocurrir una circunstancia que el Diario “La Tercera” consignó en un reportaje publicado el 18 de agosto del 2002. En lo sustantivo, frustrado el interés de Codelco por adjudicarse la compra de la minera y verse desplazado del negocio por la oferta de Anglo American a Exxon, no tan solo clausuraba el propósito de la cuprífera estatal por aumentar sus activos y estrategias de desarrollo, sino que además impedía normalizar la situación tributaria de la compañía. Ante ese escenario y luego de un análisis efectuado en La Moneda el 4 de marzo del 2002, entre el Presidente Lagos, el Ministro de Minería Alfonso Dulanto y Juan Villarzú, se resolvió aplazar la operación del traspaso que estaba fijada para el 30 de Junio de ese mismo año, recurriendo a actos administrativos que retardaran la tramitación de la solicitud de Anglo American para que la adquisición se hiciese vía el Estatuto de Inversión Extranjera del Decreto Ley 600. Las medidas dilatorias perseguían la finalidad de que Exxon no se retirara del negocio sin dejar ningún tipo de beneficios para el país y todas las acciones propendían a recuperar parte de los dineros que dejó de pagar al Fisco. Para ello era necesario contar con una herramienta que posibilitara dicho objetivo y la oportunidad se presentó a raíz de la tramitación del proyecto Pro – Inversiones que ingresó al parlamento en el mes de julio, donde se incluyó una cláusula especial que grava la venta de activos chilenos por parte de compañías extranjeras con un impuesto del 35%, reparando un vacío inexcusable de nuestra legislación. Por diversas razones, que no tengo despejadas del todo y pese que fue aprobada la normativa, solo ingresaron a las arcas fiscales US$ 27.300.000.-(Veintisiete Millones Trescientos Mil Dólares) por impuesto a las ganancias de capital y US$12.000.000.- (Doce Millones de Dólares) por concepto de timbres y estampillas. Y no olvidemos que sus nuevos propietarios, Anglo American, aunque desista del uso de estos sufterfugios, todas las utilidades que obtenga hacia delante las va a descontar del “arrastre” de pérdidas tributarias de su antecesora.

PALABRAS FINALES

No todo esta dicho. Lo sabemos. Hay otros tópicos que han quedado sin ser abordados, por ejemplo, los “precios de transferencia” y que han permitido formas de evasión con el consiguiente perjuicio para el país. El nuestro es un aporte modesto y orientado a facilitar el acceso del mayor número de compatriotas a una materia de tanta relevancia y significación.

SANTIAGO, Abril del 2004.-


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